“民告官”，常被勸：“別拿雞蛋碰石頭!”“不告白不告，告也白告!”
當(dāng)法官，時被擾：“這個案不能立!”“政府可不敢敗訴!”
立案前，群眾擔(dān)心，法院吃政府的、喝政府的，一個鼻孔出氣，“信法不如信訪”。審判中，法官擔(dān)心得罪地方、影響飯碗，對行政案件不敢審、不會審，原告勝訴率一度只有9.1%。
“民告官”立案難、勝訴難、執(zhí)行難，如何破解?河南省高級人民法院于2014年在全國率先出臺《關(guān)于行政案件異地管轄問題的規(guī)定(試行)》，把以縣政府和地市政府為被告的案件和環(huán)保類案件，全部交叉到相鄰的縣、市法院立案審理，讓群眾到外地法院起訴。
“異地管轄，避免行政權(quán)力干擾，找到了一條群眾監(jiān)督政府的法治途徑，不僅有利于司法公正，而且有助于鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。”河南省高院院長張立勇說。
河南探索，能否解決“民告官”難題?從兩年的實踐看，這一破冰之舉，緩解了告狀難，使老百姓的勝訴率大幅提高;卸下了法官的思想“包袱”，使其更為“灑脫”，公正裁判;增強了法院的公信力，從改革前的“不管判誰勝訴，對方都可能不滿意”到現(xiàn)在“原告即便敗訴，也感到被公正對待”;促進(jìn)了依法行政，越級上訪大幅減少。自改革以來，河南法院一審受理異地管轄案件10823件，原告勝訴2825件，勝訴率26.1%，比改革前提高16個百分點，其中可上訴案件8945件，上訴率39.85%，比改革前降低17個百分點，赴京上訪率5年來首次下降，降幅16%。有些市縣異地管轄案件實現(xiàn)了“零上訪”。
當(dāng)然，改革并非十全十美。比如，有人擔(dān)心其能否持續(xù)有效;有人認(rèn)為，法官審理異地案件，更多考慮法律效果，造成當(dāng)?shù)匦旁L工作與管轄法院工作銜接不暢;到外地打官司，增加了差旅費開支和時間成本。法院送傳票、做調(diào)查、搞協(xié)調(diào)，也會增加支出。那么，該如何看待這一改革?請看記者的調(diào)查。
行政審判“囧”境
“搞行政審判的，誰沒被警告過：萬一政府?dāng)≡V，可能影響穩(wěn)定”
“審?fù)饪h的案，輕松多了。不像以前，審縣政府、部門，顧慮重重。”眼前的呂萬眾，帶著法官的威嚴(yán)，可提起以前，頗多無奈。
呂萬眾是滑縣法院一名法官，現(xiàn)為行政庭庭長。讓他無奈的案子發(fā)生在2007年。
案子的被告是滑縣國土局。案由是：一名村民認(rèn)為，鄰居宅基地超標(biāo)，影響了自家，遂告頒發(fā)土地證違法。呂萬眾調(diào)查申請手續(xù)，發(fā)現(xiàn)不少“貓膩”：從土地申請，到對外公告，再到領(lǐng)導(dǎo)審批，日期為同一天。而按要求，僅公告就要一周左右。翻看審批表，領(lǐng)導(dǎo)簽字欄是空白。批準(zhǔn)的宅基地面積2畝，遠(yuǎn)超規(guī)定的0.25畝。
沒開庭，呂萬眾就接到電話，說有領(lǐng)導(dǎo)打招呼，不要撤銷土地證，不能判政府?dāng)≡V。
當(dāng)時，呂萬眾只是一名普通法官。是尊重法律，還是順應(yīng)現(xiàn)實?他十分焦慮，反復(fù)考慮，堅持撤銷土地證。
領(lǐng)導(dǎo)先是不同意，可見呂萬眾寫的判決書，被告違法事實、判案法律依據(jù)，清清楚楚、嚴(yán)絲合縫，不好意思再說情。
為給法院領(lǐng)導(dǎo)找臺階，呂萬眾以“匯報、請示”的口吻，建議上訴。最終，安陽中院維持了原判。
“搞行政審判的，誰沒有聽過指示：法院要以地方大局為重!誰沒被警告過：萬一政府?dāng)≡V，可能影響穩(wěn)定!”呂萬眾感慨。
行政審判難，不易出成績，法官一般不愿在行政庭干。2013年，信陽法院召開行政庭庭長座談會。一名女庭長抱怨：“行政案件立不了、審不好，老百姓罵你;認(rèn)真審，判政府?dāng)≡V，領(lǐng)導(dǎo)不高興。再讓我當(dāng)行政庭庭長，就瘋了!”后來，她一再申請，調(diào)離行政庭。
行政審判的“囧”境，源于哪里?首先是人員任用。以縣法院為例，院長由所在縣人大選舉產(chǎn)生。副院長、庭長、副庭長由縣人大常委會任命。法官得罪地方，可能影響晉升。其次是財物。法院所需辦公經(jīng)費、工資、基本建設(shè)費，都要當(dāng)?shù)刎斦䲟芨丁?/p>
“法官在本地生活，買房、就醫(yī)、孩子上學(xué)，都可能求人。再加上縣城是熟人社會，說不定哪個部門有親戚、同學(xué)，真判政府部門敗訴，指不定得罪誰。”呂萬眾說。
如何改變行政審判“囧”境?改革課題擺在了法院面前。
找“縣長”不如找“院長”
“法官的腰板明顯硬了”
提起異地管轄，耿海建挑起大拇指：“不是異地審判，還得上訪10年。”
耿海建是登封一家汽車租賃公司的負(fù)責(zé)人。1992年，公司成立。換發(fā)新證時，當(dāng)?shù)剡\管所不予更換，公司停運。2005年，他開始了長達(dá)10年的上訪。
“為啥上訪?法官說十句，不如行政官員說一句。有的官員說，法院判決走形式，真怕的還是上級。”耿海建說。
多年上訪，事未解決。最終，耿海建起訴。登封法院依法判決他部分勝訴。沒想到，當(dāng)?shù)赜诌`法出臺行政決定。法院判決無法執(zhí)行。2014年，河南實行異地管轄。耿海建到鄭州市高新區(qū)法院起訴。很快，法院判他部分勝訴。
“百姓有了冤屈，找‘院長’，不找‘縣長’，才體現(xiàn)出司法公信力。”河南省高院院長張立勇說。
然而，異地管轄改革前，河南的行政審判問題重重。
信陽中院院長張社軍介紹，信陽行政訴訟案件受理數(shù)在河南長期落后，每萬人口不足0.5件。受理的案件中，駁回起訴、維持被訴行政行為、和解方式結(jié)案率達(dá)87.75%。
怎么改變這一局面?2013年9月，信陽法院率先試點，將行政案件以“一刀切”的形式，交付異地管轄。
一開始，試點申請送到省高院，并不被看好。“浙江臺州曾于2002年試行異地審判，可持續(xù)性不強，擔(dān)心信陽試驗無果而終。”河南省高院行政庭庭長宋爐安說，按臺州規(guī)定，被告為縣級政府的案件，避開當(dāng)?shù)胤ㄔ�，由中院管轄，再移交被告所在地之外的基層法院。實踐一段時間后，誰都不愿接棘手的案件，而且行政機關(guān)與異地法院熟悉起來后，又干擾行政審判。
然而，既然要改革，必須有試點。省高院決定，支持信陽試驗。
“剛開始，浉河與平橋兩區(qū)法院、光山與潢川兩縣法院‘結(jié)對’，交叉管轄。幾個月后，立案數(shù)增加，百姓勝訴率提高，且78%的案件息訴罷訪。”信陽中院行政庭庭長李德如說。
2014年5月，在總結(jié)信陽、南陽、安陽等地經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，河南省高院啟動破冰之舉——調(diào)整管轄規(guī)則，在全省實行行政案件異地管轄。
“法官的腰板明顯硬了。”南陽中院行政庭庭長閆林說，他正與信陽溝通，商量信陽市長出庭。“在以前，別說讓市長出庭，有案向市長匯報都難。”
“措施之治”到“規(guī)則之治”
“相對設(shè)立行政法院，河南改革不觸及現(xiàn)行法院體制，成本低，更易推行”
對信陽等地的探索，各方反映較好，但同時也擔(dān)心其可持續(xù)性。前些年，有地方嘗試通過“打捆指定管轄”，實現(xiàn)了案件的異地管轄，但后來被認(rèn)為是難言成功。2013年以來，最高人民法院部署集中管轄試點，主要內(nèi)容也是異地管轄。河南法院的改革有什么新招?
“如果說，以前為避開政府干預(yù)，法院個案指定，讓外地法院管轄，是一種‘措施之治’，那么，全省法院調(diào)整管轄規(guī)則，實現(xiàn)異地管轄，則是‘規(guī)則之治’。”張立勇說。
宋爐安認(rèn)為，“臺州經(jīng)驗”雖然“打捆”將案件異地管轄，但本質(zhì)仍是指定管轄，完全依賴法院意志，可能被隨時叫停。而河南法院調(diào)整行政訴訟管轄規(guī)則，將管轄選擇權(quán)交給百姓，形成了一種機制。老百姓追求自身利益、司法公正，會選擇自認(rèn)為能公正審判的法院，這必將極大促進(jìn)行政訴訟的發(fā)展，提升司法公信力。從指定管轄到調(diào)整管轄規(guī)則，是人治到法治的轉(zhuǎn)變。
那么，怎么看集中管轄?所謂集中管轄，即在中級法院轄區(qū)內(nèi)，將所有行政案件集中到兩三家基層法院審理，避免行政干擾。河南的商丘、鶴壁曾被作為集中管轄的試點地區(qū)，但實踐效果并不理想。宋爐安認(rèn)為，原因有二：一方面，不再管轄行政案件的法院，失去了行政審判職能，在當(dāng)?shù)貨]有了政治地位，而集中管轄法院攬了其他地方的行政案件，大量增加人、財、物開支，而這些問題又要當(dāng)?shù)卣鉀Q，實踐中有很多困難。另一方面，審理的案件多了，信訪問題增多，法院壓力加大�？磥恚獙ふ乙环N既能解決行政審判突出問題，又符合當(dāng)前實際的改革方案，的確復(fù)雜。
2014年5月，河南省高院出臺文件，規(guī)定部分類型案件按確定規(guī)則異地管轄，不再逐案指定。今年4月，河南省高院又出臺補充規(guī)定，擴大異地管轄范圍，對基層法院管轄的行政案件全部實行異地管轄。把全省18個中院分成6組，實行推磨方式，每兩年調(diào)整一次。
“有人提出，如果幾個地級市設(shè)一個行政法院，審判機關(guān)將獲得最大程度獨立，但此舉涉及人事編制、財政體制改變，改革成本相對較高，難度也太大。”清華大學(xué)法學(xué)院教授何海波說。
“相對設(shè)立行政法院，河南改革不觸及現(xiàn)行法院體制，成本低，更易推行。”宋爐安認(rèn)為，不改變現(xiàn)行法院體制，相對于集中管轄，也是一個優(yōu)勢。
破冰有多難
“改變管轄規(guī)則，萬一不成，可能被摘帽子”
回憶起異地管轄改革，宋爐安有點“后怕”：“改變管轄規(guī)則，萬一不成，可能被摘帽子。”
實行異地管轄改革，第一個難題是法律、政策依據(jù)。當(dāng)時，法律上主要是指定管轄制度支撐，政策上是十八屆三中全會關(guān)于“探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度”的司法改革精神。河南法院的改革于2014年5月開始后，十八屆四中全會提出“完善行政訴訟體制機制，合理調(diào)整行政訴訟案件管轄制度”;新的《行政訴訟法》又規(guī)定：“高級人民法院可以根據(jù)審判工作的實際情況，確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件”，在法律和政策上充分支持了這一改革。
實踐中，改革者最擔(dān)心的是：地方黨委政府負(fù)責(zé)人抵觸、不滿。
在鄭州，惠濟區(qū)法院的法官曾遭遇尷尬。今年1月，惠濟區(qū)法院受理一起征地補償案。原告是新鄭市龍湖鎮(zhèn)沙窩李村農(nóng)民喬寶全，被告為新鄭市國土局。案情是：2002年，喬寶全投入100多萬元，租用村集體土地，種植1萬余棵楊樹。2012年，在沒有補償?shù)那闆r下，喬寶全的樹被強行拔掉。該地塊隨即被開發(fā)成商品房。隨后，喬寶全申請信息公開，查看征地手續(xù)，被新鄭市國土局拒絕。經(jīng)復(fù)議，新鄭市國土局拿出一份省政府批文，其他材料仍以“保密”為由，拒絕提供。無奈，喬寶全將新鄭市國土局告上法庭。
開庭當(dāng)天，喬寶全一早趕到法院�？芍钡缴衔�9點，開庭時間已到，仍不見被告。法官打電話催促。對方說，新鄭普降大雪，道路濕滑，車輛難行。喬寶全不信，拿出手機，調(diào)至免提，接通在新鄭的好友。好友證實，新鄭僅下了零星小雪，不影響通行。上午11點30分，被告委托代理人終于趕到。法官揭穿其謊言，卻遭惡語相加。
“這是極少數(shù)，多數(shù)地方政府還是支持異地管轄的。”宋爐安說，“其一，在依法治國的背景下，干部敬畏法律，愿意遵守法律。其二，異地管轄雖然制約行政權(quán)，但把社會矛盾疏導(dǎo)進(jìn)入法律程序，減輕政府的信訪負(fù)擔(dān)。”
南陽中院常務(wù)副院長劉鵬介紹，改革中，地方政府負(fù)責(zé)人有個“驚喜發(fā)現(xiàn)”：“很多老信訪戶從到政府門前靜坐，改為到法院立案，少了鬧訪，減少了行政成本。”
“民告官”不能不見官
“在本地法院出庭，官員感覺丟面子，到外地后，顧慮減少”
鶴壁中院的法庭上，�？h縣長王軍走上被告席，與原告齊學(xué)新對簿公堂。
原告席上，齊學(xué)新陳述：他是�？h一家塑料編織廠的法人代表。1998年，縣政府為該廠辦理土地證。此后，編織廠改制為私營企業(yè)。2005年，工廠的土地使用權(quán)被無端收回，并作為宅基地劃給了耿某。為此，他整整上訪了10年。
王軍一邊聽，一邊記，并作出答辯。
合議庭評議期間，齊學(xué)新發(fā)現(xiàn)，縣國土局注銷編織廠1998年土地證，并于2005年辦理新證。新證以1998年注銷的行政行為為基礎(chǔ)，如主張權(quán)利，須訴縣國土局注銷老證的具體行政行為違法。于是，他撤回起訴。
“想沒想找理由不出庭?”事后，記者問王軍。
“真沒有。”他坦然一笑，“作為政府法定代表人，出庭應(yīng)訴是職責(zé)。”
“怎么看當(dāng)被告?”記者問。
“對原告來說，縣長出庭，平等相對，是一種尊重。另外，平時要求干部依法辦事，總感覺落實不夠。這次出庭，是對全縣干部的生動教育。”
“怕不怕敗訴?”
王軍說：“敗訴肯定丟面子，但長遠(yuǎn)看，有利于依法行政。比如，城管如何依法作為?在征地拆遷中，如何保護群眾利益?都應(yīng)建立規(guī)范。庭審后，我們重新確定行政執(zhí)法的工作流程，力求減少政府當(dāng)被告。”
庭審后，齊學(xué)新非常感動：“常聽說‘告官不見官’，沒想到，案子由鶴壁中院院長審理、縣長出庭。審判公正，即使輸了，我也服氣。”
王軍表示，案件雖然撤訴，但問題尚未解決，已安排專門力量，徹底化解矛盾。
對縣長出庭，張立勇點贊：“這是對人民權(quán)利的尊重，是對所履行責(zé)任的尊重。”他認(rèn)為，法院搭建法治的平臺，居中裁斷，唱戲的主角是政府和人民群眾。戲的內(nèi)容是人民監(jiān)督政府。過去，縣長認(rèn)為法官怎么能審我?縣法院院長審縣長，心里也沒底氣。其實，行政長官出庭，是向人民群眾匯報工作，并沒有降低身份。
異地管轄后，行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭的積極性大增。據(jù)法官分析，原因有三：一是“在本地法院出庭，官員感覺丟面子，到外地后，顧慮減少”。二是與外地法院不熟悉，出庭代表重視，有利于爭取主動。三是各地建立行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度，提倡出庭。
法律效果社會效果兼顧
“法院依法判決，提前切斷這一‘非法的循環(huán)’，是幫政府糾偏”
2014年，某市為治理內(nèi)河污染，征用農(nóng)民170多畝土地。35戶被征地農(nóng)民狀告政府：未發(fā)布征地公告，未出示審批文件，不顧阻攔，強行毀壞農(nóng)作物，造成承包土地永久性破壞。請求法院確認(rèn)征用土地的行為違法，確認(rèn)強毀地上附屬物違法。
對此，市政府辯稱：內(nèi)河橫貫市區(qū)，部分河段水質(zhì)嚴(yán)重污染，且不能達(dá)到國家防洪標(biāo)準(zhǔn)，遂決定全面治理。目前，建設(shè)單位只是臨時占用部分土地，并不是征收。今后，如需永久占地，將按法律規(guī)定，辦理征地手續(xù)。地上部分附屬物屬違法建筑，在治理“違法占地、違法建設(shè)”中，被強制拆除，不存在原告所述情形。
政府的辯詞能否成立?經(jīng)法庭調(diào)查，政府確為征收土地，且未經(jīng)省政府批準(zhǔn)，強行施工，應(yīng)確認(rèn)違法。然而，政府為公共利益，治理河道，一旦敗訴，工程停工，將造成損失。法官如何權(quán)衡?
“如果在當(dāng)?shù)�，政府肯定�?lsquo;影響大局’為由，干預(yù)立案、審理。案子到異地，法官沒有顧慮，公正判決政府?dāng)≡V。”辦案法官說。
在現(xiàn)場，記者看到，內(nèi)河黑水橫流。河道南側(cè)，大片良田廢棄，荒草齊腰高。“對判決，我們支持，但政府也有難處：如按法律要求，層層審批，工程根本干不成。”當(dāng)?shù)馗刹康箍嗨?/p>
這是為何?當(dāng)?shù)馗刹拷忉專こ潭加泄て�，而從征地、補償?shù)讲疬w，每公布一個審批文件，都可能有人反對。一旦反對者告狀，工程停工，損失巨大。這是其一。其二，原告起訴后，被告負(fù)舉證責(zé)任。而公開立項、規(guī)劃、土地證等材料，可能招致“地毯式起訴”，即原告對所有文件，依次提起訴訟。一次訴訟拖延半年，全部審?fù)�，三四年過去。于是，“扒了再賠你”成為政府的現(xiàn)實選擇。
“未批先干，政府形成一個‘非法的循環(huán)’。如果‘循環(huán)圈’不被打破，矛盾積累，集中爆發(fā)，更為可怕。法院依法判決，提前切斷這一‘非法的循環(huán)’，是幫政府糾偏。”辦案法官說。
即便如此，異地法院審理該案時，還應(yīng)盡量減小不良影響。立案前，嚴(yán)格審查原告身份，凡是沒有土地承包證的，不予認(rèn)定原告資格。同時，協(xié)助當(dāng)?shù)卣{(diào)解，促使8戶村民撤訴。
“有人擔(dān)心，異地管轄后，法官考慮社會穩(wěn)定、群眾信訪少，考慮法律效果多。其實，法官在判決時，依照法律，充分作了權(quán)衡。”河南省高院行政庭副庭長別志定說。
訴訟和司法成本增加
“相對百姓獲得公正對待，這是應(yīng)有的付出”
說起告政府，張耀峰哽咽了：“幸虧有異地管轄，才討個說法，多跑幾步，算得了啥?”
張耀峰是駐馬店市驛城區(qū)居民。1999年，他合法購買了一處宅基地。土地證載明，四至界限為“東：路，西：空宅，南：空宅，北：空宅;用地面積為132平方米”。
1999年，他因犯罪被判刑。家人發(fā)現(xiàn)，宅基地被廖某所占，遂提起民事訴訟。沒想到，對方也拿出一份土地證，經(jīng)驛城區(qū)法院判決，同樣合法有效。
出獄后，張耀峰向駐馬店市國土局申請，要求為其確定用地位置。對方不予答復(fù)。失望中，他聽說異地管轄，到信陽中院起訴。最終，法院判決駐馬店市政府、市國土局?jǐn)≡V。
記者發(fā)現(xiàn)，異地管轄雖增加了訴訟成本，但多數(shù)百姓心甘情愿。
鄭州火車站西出口拆遷中，群眾不服拆遷辦裁決，依法應(yīng)將拆遷辦作為被告，到區(qū)縣法院起訴。然而，有人擔(dān)心審判不公，將鄭州市政府一并作為被告，改在開封起訴。“這雖是個別人濫用訴權(quán)，但也從另一角度說明，群眾對公正的追求，有多么迫切。”鄭州市法制辦行政訴訟處處長李勝利說。
安陽中院法官閻麗杰說，應(yīng)處理好異地管轄與尊重當(dāng)事人意愿的關(guān)系�？赡苁艿礁蓴_的案件，適宜異地管轄;原告認(rèn)為不存在行政干預(yù)，或不愿到外地起訴的案件，應(yīng)尊重其意見，在當(dāng)?shù)貙徖�，減輕訴訟負(fù)擔(dān)。
異地管轄后，政府應(yīng)訴成本增加。李勝利介紹，以鄭州市政府為被告的案件，到許昌、新鄉(xiāng)開庭，應(yīng)訴人員、車輛成本隨之而增。“不過，相對百姓獲得公正對待，這是應(yīng)有的付出。”李勝利說。
異地管轄后，案件數(shù)量翻倍，法院辦案壓力驟增。鄭州中院院長于東輝介紹，截至10月20日，鄭州市兩級法院今年新收一審行政案件2959件，其中中級法院受理一審行政案件979件，二審案件523件，已辦結(jié)596件，預(yù)計年底只能完成總?cè)蝿?wù)的1/3。從目前看，鄭州市的一審案件增幅超過河南其他地方，與去年同期比增加幅度約230%，司法成本增加。
記者翻看一張受理行政案件統(tǒng)計表，發(fā)現(xiàn)鄭州中院一名法官今年已接案217起，審結(jié)96起。據(jù)介紹，行政庭今年受理1278起案件，人均受理案件100起。
“對異地管轄的案件，當(dāng)?shù)胤ㄔ簯?yīng)做好配合，包括代為立案、送達(dá)文書、勘驗現(xiàn)場等。”鄭州中院行政庭庭長王銀生說。
異地管轄制度如何揚長避短，走得更遠(yuǎn)?中國政法大學(xué)終身教授應(yīng)松年說：“法院改革歸結(jié)一點，就是公正。離開公正，法院就失去了靈魂。在此基礎(chǔ)上，為老百姓提供方便，才能完成司法改革的目標(biāo)。”
《 人民日報 》( 2015年11月06日 20 版)
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