近日，國務(wù)院發(fā)展研究中心首次向社會公開了其為十八屆三中全會提交的“383”改革方案報告全文。“383”方案，是指包含“三位一體改革思路、八個重點改革領(lǐng)域、三個關(guān)聯(lián)性改革組合”的中國新一輪改革路線圖。本報今起推出系列報道解讀這一方案，通過解讀或許能夠看出即將召開的十八屆三中全會的改革風向。

日前，“383”改革方案對外公布，加快環(huán)保立法提速。本報獲悉，作為大氣治理的基本法，制定于1987年的《大氣污染防治法》已經(jīng)啟動第三次修改，被列入《國務(wù)院2013年立法工作計劃》，屬于力爭今年完成的立法項目。

一位接近國務(wù)院法制辦的知情人士對本報記者透露，考慮到大氣污染防治的形勢非常嚴峻，國家要求此次《大氣污染防治法》的修法要徹底修改，屬于大修大改，修法思路也將由過去的就污染談污染，變?yōu)閺母纳平?jīng)濟結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的高度來談大氣污染治理，從而制定出一部更為有效的大氣污染防治法。

本報獲悉，這部修改法案的名字，很可能采用新的命名——《清潔空氣法》。而這一名稱，在美國已使用了半個多世紀。

現(xiàn)行《大氣污染防治法》爭取在年底前完成修訂

現(xiàn)行的《大氣污染防治法》1987年制定，歷經(jīng)1995年、2000年修訂。2006年，再次進入修改程序。2010年1月，修改草案由環(huán)保部報國務(wù)院法制辦后，處于“排期”狀態(tài)。

“《大氣污染防治法》修改草案仍有很多問題需要重新認識和定位。”參與多項環(huán)境立法起草工作的北京師范大學法學院教授冷羅生說，《大氣污染防治法》過于簡單粗糙且缺乏剛性約束：沒有明確規(guī)定政府關(guān)于保護大氣環(huán)境的責任，導致大多數(shù)地方政府優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟，“先污染、后治理”的現(xiàn)象時有發(fā)生。同時，規(guī)定的處罰力度較輕，最高額也僅為十萬元以下，難以起到遏制環(huán)境違法行為的效果。另外，條款過時觸目驚心，法律規(guī)定二氧化硫、PM10、酸雨等是重點防控對象,但在現(xiàn)實生活中，PM2.5、氮氧化物等已成為新的污染物控制的重點。

本報記者獲悉，今年3月以來，防治空氣污染已引起中央高層嚴重關(guān)切。當月，國家發(fā)改委向教育部、科技部、環(huán)保部等11個國家部委和有關(guān)協(xié)會發(fā)通知，召開霧霾污染防治工作座談會。此次會議主要形成了三個觀點，一是摸清霧霾成因，二是盡快擬定類似美國的《清潔空氣法》，三是盡快制定分區(qū)域的治理規(guī)劃，甚至啟動類似水專項性質(zhì)的“大氣專項”。會后，發(fā)改委派人到多地進行調(diào)研，擬形成報告向高層遞交。在我國各地先后出現(xiàn)不同程度的霧霾天氣的情況下，立法排位滯后的《大氣污染防治法》修改也終于在今年6月提速，由“遙遙無期”變?yōu)?ldquo;爭取在2013年底前完成修訂”。

從側(cè)重“就污染談污染”改為從宏觀經(jīng)濟角度治霾

《大氣污染防治法》修改草案的立法思路，也將在本次修訂時進行調(diào)整。

“作為大氣這種環(huán)境要素領(lǐng)域的單行法，目前比較側(cè)重就污染談污染，技術(shù)類的法律條款很多。”冷羅生說。立法思路將會從市場化手段進行調(diào)整，不再單純依靠行政命令，而是將更多考慮從更宏觀的角度去立法，從改善經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟發(fā)展方式角度去看大氣污染問題。目前，我國是世界上第一能源消費大國，也是第一排放大國。因此，要改善大氣質(zhì)量，必須優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，這意味著我們要解決能源價格偏低，容易造成浪費及環(huán)境污染的問題。

專家建議，未來應(yīng)該多使用經(jīng)濟手段，如調(diào)整和完善現(xiàn)行資源稅，增收水資源稅，開征森林資源稅和草場資源稅等；對非再生性、稀缺性資源的開發(fā)要逐步提高稅率；擴大土地征稅范圍，并適當提高稅率；發(fā)揮消費稅在環(huán)保方面的調(diào)節(jié)作用。

再如，實施包括綠色信貸、綠色保險、綠色證券、綠色貿(mào)易等政策，這些政策使用對企業(yè)也好，對消費者也好，可以調(diào)整他們的行為。

“實際上這些年，咱們國家已經(jīng)出臺了一些比較好的政策，我們能不能在大氣法中把這些政策吸收進去，引導各地在解決大氣污染時用這些經(jīng)濟手段，其中，針對一些污染企業(yè)淘汰建立退出機制，都是至關(guān)重要。”環(huán)保部原總工楊朝飛說。

將加大處罰力度促進企業(yè)環(huán)境成本內(nèi)部化

除了促使高污染企業(yè)的退出機制，在“383”改革方案中，一個重要的提法是“實現(xiàn)環(huán)境成本內(nèi)部化”，意味著環(huán)保執(zhí)法將進一步加強，以及對企業(yè)道德的進一步約束。

“《大氣污染防治法》修改草案的亮點在于提高了對企業(yè)大氣排放違法行為的處罰力度，法律責任這一章的條款達到32條，占整部法律條款的近1/4。”中國環(huán)科院副院長柴發(fā)合透露，只有提高企業(yè)的違法成本，加強監(jiān)管，才能從根本上削減大氣污染排放的過快增加。

比如，對于大氣污染物超標排放的處罰額度，由原先的一萬元以上十萬元以下處罰額度提高至處以五萬元以上五十萬元以下；排污單位故意不正常運轉(zhuǎn)污染防治設(shè)施的處罰額度也將從現(xiàn)行法律五萬元以下提高到五萬元以上五十萬元以下。

北京師范大學法學院教授冷羅生認為，企業(yè)治污就應(yīng)當支付環(huán)境成本，這項成本不應(yīng)當由社會來承擔。政府必須進行干預(yù)，使企業(yè)的環(huán)境成本內(nèi)部化。

公眾環(huán)境研究中心主任馬軍告訴記者，目前，企業(yè)故意閑置治污設(shè)施，偷排污染物已經(jīng)成為我國環(huán)境監(jiān)管領(lǐng)域里的一道難題。當前，環(huán)境治理最基本的是要強化政府部門對環(huán)境的監(jiān)管力度，建立環(huán)境訴訟制度以及運用市場化手段引導企業(yè)進行節(jié)能減排。

冷羅生還建議，處罰一定要“罰單位和罰個人并重”，讓違法者也要付出高昂的成本，甚至傾家蕩產(chǎn)。從根本上解決違法成本低、守法成本高的問題。

美國《清潔空氣法》：

控制污染源頭強調(diào)民眾觀感

學者介紹，美國的《清潔空氣法》是經(jīng)過一個世紀反復修改形成的，不僅有效地改善了空氣質(zhì)量，也為許多國家設(shè)立清潔空氣法提供了有益的經(jīng)驗。

“美國清潔空氣法中最重要的一項原則是國家空氣質(zhì)量標準原則，即對污染標準進行更加細致的分類，制定保護公眾健康的嚴格的‘首要國家空氣質(zhì)量標準’和保護公共福利的‘次要國家空氣質(zhì)量標準’，控制污染源頭，并強調(diào)民眾對空氣觀感上的美觀性，這些對中國的立法都大有裨益。”冷羅生介紹。

在具體的減排項目中，對機動車車輛排放也有嚴苛標準。最近的一次修訂中，要求所有進入一氧化碳“未達標區(qū)”的機動車必須使用氧化劑汽油。僅此一項，美國環(huán)保署預(yù)測，到2020年，《清潔空氣法》將防止23萬多人因心臟疾病、哮喘和慢性支氣管炎過早死亡。

美國清潔空氣法不僅規(guī)定旨在減少污染空氣排放的制度、項目等，也為法律的有效實施規(guī)定了一些保障措施，如推崇環(huán)境公益訴訟，追究違法個人刑事責任等，這主要包括行政保障措施、民事訴訟和刑事保障措施等。

公眾環(huán)境研究中心主任馬軍說，中國引入了很多關(guān)于環(huán)境治理的提法，但都沒有在實施層面落實。在這些具體的項目中，中國的《清潔空氣法》即使出臺，可能也會面臨一些現(xiàn)實的困境。

(華商報)