馬懷德，中國法學會行政法學研究會會長、中國政法大學副校長

原標題：馬懷德：干部財產(chǎn)公開需要法律層面頂層設(shè)計

有種聲音認為，我們現(xiàn)在建立干部財產(chǎn)公開制度有些不合時宜，我認為這種說法站不住腳。就拿最低生活保障制度來說，一個家庭現(xiàn)在想要領(lǐng)取低保，必須公示家庭財產(chǎn)狀況，看是否符合領(lǐng)取標準。同樣是家庭財產(chǎn)公示，低保制度順利實行了這么多年，為什么一輪到公務(wù)員就不合時宜了呢?低保由國家財政支持，公務(wù)員領(lǐng)取的也是國家財政的錢，老百姓領(lǐng)低保時要公開財產(chǎn)，公務(wù)員領(lǐng)國家薪金卻不用公開，這個道理說不通。

十八大以來，反腐成為全社會關(guān)注的焦點。11月30日，中共中央政治局常委、中央紀委書記王岐山在北京邀請8位專家學者，召開黨風廉政建設(shè)和反腐敗工作座談會。中國法學會行政法學研究會會長、中國政法大學副校長馬懷德教授是受邀專家之一。

日前，馬懷德接受了中國青年報記者專訪，交流他此次參會的感受，以及他對網(wǎng)絡(luò)反腐、干部財產(chǎn)公開等當下反腐熱點問題的看法。他指出，網(wǎng)絡(luò)反腐熱鬧的背后首先是公民意識的覺醒，但反腐不能只靠網(wǎng)絡(luò)而沒有制度建設(shè)，制度建設(shè)與創(chuàng)新才是最根本的反腐之策。他還表示，認為建立干部財產(chǎn)公開制度不合時宜的說法站不住腳。干部財產(chǎn)公開不能止于地方實驗性探索，更需要國家法律層面的頂層設(shè)計。

反腐制度建設(shè)與創(chuàng)新將會是未來反腐工作的重點

中國青年報：您之前參加過中央紀委組織的類似的專家座談會嗎?這次參會的感覺與以前有什么不同?

馬懷德：在2007年與2009年，我分別參加過兩次中央紀委組織的反腐倡廉專家座談會。我認為這次會議與以前有三方面不同：首先是召開時間不同。這次會議選擇在十八大剛剛結(jié)束之時召開，顯示了新一屆中央領(lǐng)導集體對反腐敗倡廉的高度重視，表明中央領(lǐng)導愿意聽取并尊重民眾和專家意見。其次，內(nèi)容比較聚焦。幾乎所有參會人員的發(fā)言都集中在十八大后的反腐新舉措、干部財產(chǎn)公開等問題上。第三，參會專家分布較廣，只有兩人是我之前參會遇到的，其他都是第一次見到。這次參會的既有專門研究反腐問題的專家，也有法學、政治學、黨建等其他領(lǐng)域的專家。

中國青年報：據(jù)報道，這次會議的氣氛很輕松、融洽，是這樣嗎?

馬懷德：的確如此。會議召開前，我準備了一篇2000字左右的發(fā)言稿，但沒派上用場。會議由王岐山書記親自主持，他建議大家暢所欲言，別念稿，他自己也是脫稿講話。他有一句話讓我印象深刻。他說：大家要暢所欲言，不要怕尖銳，再尖銳也尖銳不過網(wǎng)上的言論，網(wǎng)上的言論我們都能聽得進去，何況專家的言論。聽到這句話，相信許多在場專家和我一樣覺得輕松不少，也使得后面會議的氣氛非常好。

中國青年報：這次會議讓您感受到中央反腐敗工作的哪些信號?

馬懷德：我感覺，未來中央對腐敗的高壓態(tài)勢還將繼續(xù)，力度會更大。在保證黨的純潔性和黨員干部廉政教育方面，也會有新舉措。另外，反腐制度建設(shè)與創(chuàng)新，將會是未來反腐工作的重點。

具體來講，一些有助于從源頭遏制腐敗的重點領(lǐng)域改革將被提上日程。比如許多部門行政審批權(quán)過大、缺乏約束，導致行政審批環(huán)節(jié)成為腐敗高發(fā)、易發(fā)區(qū);個別領(lǐng)導決策權(quán)過大，使得一把手的腐敗問題越來越突出。針對這些問題，未來可能會有一系列改革舉措出臺，鏟除腐敗滋生的土壤。

反腐已經(jīng)成為一種超越不同階層的社會共識

中國青年報：今年下半年以來，網(wǎng)絡(luò)反腐成為全社會關(guān)注的焦點。您怎么看網(wǎng)絡(luò)反腐熱?

馬懷德：網(wǎng)絡(luò)反腐熱的背后，首先是公民意識的覺醒。在網(wǎng)絡(luò)社區(qū)中，公眾行使監(jiān)督權(quán)、檢舉權(quán)的熱情高漲，而且隨著一件件公眾舉報的案件被查證、一批官員落馬，公眾這種熱情還被進一步激發(fā)，推向更高。在當下社會，反腐已經(jīng)成為一種超越不同階層的社會共識。

相信許多人都會產(chǎn)生疑問：網(wǎng)絡(luò)反腐一反一個準，為什么這些問題沒有被相關(guān)監(jiān)督部門在日常監(jiān)督、糾錯中發(fā)現(xiàn)?網(wǎng)絡(luò)反腐熱的背后，反映的是線下正常舉報渠道還不夠暢通，反腐機制還存在一定問題——一方面是一些正常舉報得不到及時、準確反饋，許多舉報人舉報信都不知道寫了多少封，卻很難得到回應，更別說啟動查處程序;另一方面，除了線下舉報、巡視、發(fā)生重大事故后延伸調(diào)查等傳統(tǒng)手段，反腐機構(gòu)缺乏新的搜集信息的有效手段。

中國青年報：網(wǎng)絡(luò)反腐也有利有弊，您怎么看網(wǎng)絡(luò)反腐的弊端?

馬懷德：網(wǎng)絡(luò)的虛擬性本身決定了許多人，特別是一些匿名發(fā)言人，對所說的話的真實性與準確性不能完全負責任，甚至會發(fā)布一些虛假信息，讓無辜者受到傷害。特別是當前網(wǎng)絡(luò)中存在一種“眼球大于事實”的壞風氣，更可能使得網(wǎng)絡(luò)反腐淪為攻擊他人的手段，甚至成為權(quán)力斗爭中用來打壓對手的工具。

在當下網(wǎng)絡(luò)環(huán)境中，想抹黑一個人很容易，但想還一個人清白卻很難。有時候，一個危言聳聽的假信息就能讓官員身敗名裂。在事實查清后，就算你發(fā)上幾十上百個更正帖，也很難真正消除影響。對于官員來說，時間就是機遇，一個假帖子很可能就葬送了一個官員的政治前途。當然，爆料人更需要保護，只要他提供的線索有一定事實根據(jù)，又可能面臨被打擊報復的危險，相關(guān)部門就有必要采取有效措施加以保護。

當前的網(wǎng)絡(luò)反腐還具有戲劇化的特征。隨著網(wǎng)上一個個腐敗線索被曝光并查實，所有轉(zhuǎn)發(fā)或圍觀的網(wǎng)友就像在看大戲一樣群情激昂。但是，在大家都興奮地追捧網(wǎng)絡(luò)反腐的同時，我們必須清醒地認識到，反腐不能只靠網(wǎng)絡(luò)而沒有制度跟進，制度建設(shè)與創(chuàng)新才是最根本的反腐之策。這里的制度建設(shè)包含兩個方面：一是預防腐敗的制度，對官員權(quán)力加以嚴格約束，讓他不能腐敗;二是查處、懲治腐敗的制度，保證每一個有腐敗行為的官員都將受到懲處，不會有漏網(wǎng)之魚。

中國青年報：依您看，如何根治這種弊端？

馬懷德：和規(guī)范現(xiàn)實社會一樣，就是按法律行事，侵權(quán)了就應該承擔侵權(quán)責任，觸犯《刑法》了就應該被追究刑事責任。對于參與網(wǎng)絡(luò)反腐的網(wǎng)民來說，也應該學會自律，對自己所說的話的真實性要負責，轉(zhuǎn)發(fā)信息時也應該盡到一個理性公民的審慎判斷義務(wù)。反腐的確重要，但是我們不能借反腐之名，用假信息損害他人合法權(quán)益。

值得注意的是，規(guī)范網(wǎng)絡(luò)反腐，是指要讓網(wǎng)絡(luò)反腐在法律的框架下運行，不能因為要規(guī)范而影響了它本身的活力。所以在規(guī)范過程中，除非有確切證據(jù)，應該慎用刪帖、禁言等手段。

在這次專家座談會上，8位專家有6位都談到了干部財產(chǎn)公開制度

中國青年報：近年來，全社會的目光都聚焦在干部財產(chǎn)公開制度上。為什么大家對建立這一制度有如此一致的看法?

馬懷德：凡是法制比較健全、清廉度比較高的國家和地區(qū)，一個共同經(jīng)驗就是建立了官員財產(chǎn)申報公開制度。我國也有關(guān)于干部財產(chǎn)公開制度的先期探索，比如我們有領(lǐng)導干部個人事項報告制度，以及近年來在新疆阿勒泰、廣東珠海市橫琴區(qū)等地進行的試點探索。在這次中央紀委召開的專家座談會上，8位專家中有6位都談到了干部財產(chǎn)公開制度。這種情況是前所未有的。

有種聲音認為，我們現(xiàn)在建立干部財產(chǎn)公開制度有些不合時宜，我認為這種說法站不住腳。就拿最低生活保障制度來說，一個家庭現(xiàn)在想要領(lǐng)取低保，必須公示家庭財產(chǎn)狀況，看是否符合領(lǐng)取標準。同樣是家庭財產(chǎn)公示，低保制度順利實行了這么多年，為什么一輪到公務(wù)員就不合時宜了呢？低保由國家財政支持，公務(wù)員領(lǐng)取的也是國家財政的錢，老百姓領(lǐng)低保時要公開財產(chǎn)，公務(wù)員領(lǐng)國家薪金卻不用公開，這個道理說不通。

十八大報告中提出，我們未來的反腐工作方針是“標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防”，干部財產(chǎn)公開制度恰恰就是一個極為有效的預防腐敗的制度安排。建立干部財產(chǎn)公開制度既符合法理，也是對十八大報告反腐精神的有效落實，更是對社會公眾未來反腐敗期待的集中回應，應盡快提上日程。

中國青年報：許多地方都曾做過干部財產(chǎn)公開的試點探索，但很多都無疾而終，推廣起來難度非常大。在您看來原因何在?

馬懷德：干部財產(chǎn)公開是一項非常重大的制度安排，在一兩個地區(qū)進行短期實驗沒有問題，但想要長時間持續(xù)、大面積地推開，僅靠地方紅頭文件是行不通的，它需要頂層設(shè)計，也就是國家法律上的安排。因為在干部財產(chǎn)公開制度中，涉及的都是法律上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，比如說官員如實申報的義務(wù)、拒不申報或不如實申報所應承擔的責任等，這些都需要具體法律來規(guī)定落實。

中國青年報：我國目前有700多萬公務(wù)員，有人擔心，實行干部財產(chǎn)公開可能會遇到一定阻力。您怎么看這種擔心?

馬懷德：阻力一定會有，因為畢竟干部財產(chǎn)公開制度是對公務(wù)員權(quán)力的限制與約束，部分人一時難以接受在所難免。針對這一問題，學術(shù)界已經(jīng)進行了許多深入研究，也提出了一些建議。比如將公開范圍進行一定限制等。推進干部財產(chǎn)公開的具體策略還可以繼續(xù)研究，現(xiàn)在關(guān)鍵是要有建立這一制度的決心。

對省級以下紀檢監(jiān)察機關(guān)實行垂直管理是一個可以考慮的做法

中國青年報：此次專家座談會上，您向王岐山書記建議，源頭反腐需要制定《重大決策程序條例》、《政務(wù)公開法》與《行政組織法》這三部法律。您是怎么想的?

馬懷德：首先，腐敗多發(fā)生在主要領(lǐng)導干部身上，領(lǐng)導干部之所以會腐敗，是因為他們享有重要的決策權(quán)，通過決策行為設(shè)租、尋租，達到腐敗目的。制定《重大決策程序條例》，意在規(guī)范當前一些重要機構(gòu)和許多一把手權(quán)力不受約束的問題。絕對權(quán)力導致絕對腐敗，只有給這種絕對的權(quán)力套上程序的韁繩，才能真正從源頭上遏制腐敗。

有人會質(zhì)疑，我們已經(jīng)有了“三重一大”的集體決策制度(指重大事項決策、重要干部任免、重要項目安排、大額資金的使用，必須經(jīng)集體討論做出決定——編者注)，為什么還要制定《重大決策程序條例》?第一，“三重一大”只限于集體決策制度，效果比較有限，并沒有成為遏制腐敗的利器;第二，所謂重大決策程序并不僅僅指集體討論，還包括公眾參與、專家咨詢、合法性審查、風險評估等多項內(nèi)容，是一個更為嚴密、系統(tǒng)的制度安排。

其次，公開是反腐的重要手段，只要公開了，很多腐敗現(xiàn)象就沒有藏身之地。目前，我們雖然有《政府信息公開條例》，但畢竟只是國務(wù)院的行政法規(guī)，層級不夠，而且無法和《檔案法》、《保密法》等相關(guān)法律銜接，也無法涵蓋黨務(wù)公開、司法公開及各個領(lǐng)域的辦事公開。所以我們有必要制定一個層級更高、涵蓋范圍更廣、實際執(zhí)行效力更大的《政務(wù)公開法》。嚴格來講，干部財產(chǎn)收入也屬于政務(wù)公開的范疇，應該一并納入《政務(wù)公開法》。

最后，針對當前一些公權(quán)力機關(guān)和官員頻頻越線侵權(quán)、尋租的問題，我們有必要制定一部完整清晰的《行政組織法》，明確政府權(quán)力的邊界，劃清政府部門的職責分工與職權(quán)歸屬，這對預防和減少腐敗也有非常積極的作用。

中國青年報：好的制度需要好的執(zhí)行，好的執(zhí)行則需要強力的組織架構(gòu)來保證。在反腐機構(gòu)設(shè)置的改革上，您有什么建議?

馬懷德：前段時間，廣東珠海橫琴區(qū)學習香港、澳門等地的反腐經(jīng)驗，設(shè)立廉政辦公室，將紀檢監(jiān)察、反貪、審計等多項反腐相關(guān)職能歸入這個辦公室。這是一個有益的探索。我們現(xiàn)在的反腐機構(gòu)的確存在職權(quán)交叉、力量不集中、影響反腐力度與效果的問題，推行職能相對統(tǒng)一的反腐機構(gòu)設(shè)置是世界趨勢。但需要注意，推行職能相對統(tǒng)一的反腐機構(gòu)設(shè)置，說起來容易做起來難，因為它將會涉及《憲法》、《檢察院組織法》等多部法律的修改，是一項牽涉面比較多的大改革，步伐肯定會比較慢。

當下，已經(jīng)有專家提出了相對可行的反腐機構(gòu)設(shè)置改革方案，即對省級以下的紀檢監(jiān)察機關(guān)實行只對上負責的垂直管理。現(xiàn)在的機構(gòu)設(shè)置中，在一個縣里面，你想讓紀委書記去監(jiān)督縣委書記和縣長，那幾乎是不可能的事，這也導致許多基層紀檢監(jiān)察機關(guān)在反腐時心有余而力不足。這種現(xiàn)實情況下，對省級以下的紀檢監(jiān)察機關(guān)實行垂直管理，的確是一個可以考慮的做法，也是對十八大報告中提出的改革健全反腐敗體制機制這一要求的積極探索。