◎馬森述

權(quán)威解讀之一

十三屆全國人大一次會(huì)議表決通過了《中華人民共和國監(jiān)察法》(以下簡稱“監(jiān)察法”)。監(jiān)察法是反腐敗國家立法，是中國特色監(jiān)督制度的創(chuàng)制之舉，對(duì)于堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對(duì)反腐敗工作的領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的國家監(jiān)察體系，以法治思維和法治方式開展反腐敗工作，具有重大而深遠(yuǎn)的意義。為幫助大家學(xué)習(xí)掌握監(jiān)察法，按照市紀(jì)委市監(jiān)委機(jī)關(guān)、市委組織部、市委宣傳部《關(guān)于開展“學(xué)好監(jiān)察法、用好公權(quán)力”系列學(xué)習(xí)宣傳教育活動(dòng)方案》要求，即日起，在《徐州日?qǐng)?bào)》、市紀(jì)委監(jiān)委網(wǎng)站開設(shè)“學(xué)好監(jiān)察法、用好公權(quán)力”專欄，陸續(xù)刊登權(quán)威解讀和黨員干部學(xué)習(xí)體會(huì)系列文章，敬請(qǐng)關(guān)注!

制定監(jiān)察法是以習(xí)近平同志為核心的黨中央作出的重大決策部署，目的是堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對(duì)反腐敗工作集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，使黨的主張通過法定程序成為國家意志，以法治思維和法治方式懲治腐敗。這是我國政治制度、法律制度建設(shè)中的一件大事，意義重大，影響深遠(yuǎn)。監(jiān)察法共9章69條，規(guī)定了總則、監(jiān)察機(jī)關(guān)及其職責(zé)、監(jiān)察范圍和管轄、監(jiān)察權(quán)限、監(jiān)察程序、反腐敗國際合作、對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員的監(jiān)督、法律責(zé)任等。

加強(qiáng)黨對(duì)監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)

制定監(jiān)察法的根本目的是通過國家法律把黨對(duì)反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制固定下來，強(qiáng)化不敢腐的震懾，扎牢不能腐的籠子，增強(qiáng)不想腐的自覺，為奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利提供堅(jiān)強(qiáng)法治保證。習(xí)近平總書記指出，堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，關(guān)系黨和國家前途命運(yùn)，我們的全部事業(yè)都建立在這個(gè)基礎(chǔ)之上，都根植于這個(gè)最本質(zhì)特征和最大優(yōu)勢(shì)。反腐敗工作查處的是違紀(jì)違法的行使公權(quán)力的黨員干部、公職人員，政治性強(qiáng)，高度敏感。黨管干部不僅是管干部的培養(yǎng)提拔使用，還要對(duì)干部進(jìn)行教育管理監(jiān)督，對(duì)違紀(jì)違法的作出處理。成立監(jiān)察委員會(huì)作為專門的反腐敗工作機(jī)構(gòu)，與黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公，在黨的直接領(lǐng)導(dǎo)下，對(duì)行使公權(quán)力的黨員干部、公職人員進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)違紀(jì)的進(jìn)行查處，對(duì)涉嫌違法犯罪的進(jìn)行調(diào)查處置，這是堅(jiān)持黨管干部原則、加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要體現(xiàn)，是完善堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制的重要舉措。為此，監(jiān)察法在總則第二條中旗幟鮮明地規(guī)定“堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨對(duì)國家監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)”。

實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋

過去黨內(nèi)監(jiān)督已經(jīng)實(shí)現(xiàn)全覆蓋，而行政監(jiān)察主要限于對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的監(jiān)督，覆蓋面窄；檢察院主要偵辦國家工作人員職務(wù)犯罪，不管職務(wù)違法行為。制定監(jiān)察法，就是要通過制度設(shè)計(jì)，補(bǔ)上過去監(jiān)督存在的短板，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋，真正把所有公權(quán)力都關(guān)進(jìn)制度籠子。在第三條中規(guī)定，各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)是行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，依照本法對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)察，調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪。在第三章“監(jiān)察范圍和管轄”中，根據(jù)中國特色政治體制和文化特征規(guī)定六大類監(jiān)察對(duì)象，將中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、民主黨派機(jī)關(guān)和工商聯(lián)機(jī)關(guān)的公務(wù)員及參照公務(wù)員法管理的人員，法律、法規(guī)授權(quán)或者受國家機(jī)關(guān)依法委托管理公共事務(wù)的組織中從事公務(wù)的人員，國有企業(yè)管理人員，公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事管理的人員，基層群眾性自治組織中從事管理的人員以及其他依法履行公職的人員，統(tǒng)一納入監(jiān)察范圍，由監(jiān)察機(jī)關(guān)按照管理權(quán)限進(jìn)行監(jiān)察，把黨中央關(guān)于對(duì)公權(quán)力監(jiān)督全覆蓋的要求具體化，深入推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭，深化標(biāo)本兼治，體現(xiàn)制度的針對(duì)性、可操作性。

依法設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)，切實(shí)履行監(jiān)察機(jī)關(guān)的職責(zé)

人民代表大會(huì)制度是我國根本政治制度。各級(jí)人民代表大會(huì)是國家權(quán)力機(jī)關(guān)，其他一切國家機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)其負(fù)責(zé)，受其監(jiān)督。國家監(jiān)察機(jī)關(guān)作為反腐敗的專責(zé)機(jī)關(guān)，同樣由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，并對(duì)它負(fù)責(zé)。監(jiān)察法第七、八、九、十條規(guī)定，中華人民共和國國家監(jiān)察委員會(huì)是最高監(jiān)察機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)全國監(jiān)察工作，對(duì)全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)，并接受其監(jiān)督。地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)由本級(jí)人民代表大會(huì)產(chǎn)生，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的監(jiān)察工作，對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)和上一級(jí)監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)，并接受其監(jiān)督。國家監(jiān)察委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的工作，上級(jí)監(jiān)察委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的工作。同時(shí)，監(jiān)察法規(guī)定各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)可以派駐或者派出監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員，監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員根據(jù)授權(quán)，按照管理權(quán)限依法履行職責(zé)權(quán)限；規(guī)定上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)可以將其所管轄的監(jiān)察事項(xiàng)指定下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄，也可以將下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)有管轄權(quán)的監(jiān)察事項(xiàng)指定給其他監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄。

監(jiān)察法根據(jù)國家監(jiān)察體制改革方案，聚焦反腐敗職能定位，在法律中規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)的職能和職責(zé)，使監(jiān)察機(jī)關(guān)履職盡責(zé)于法有據(jù)。監(jiān)察法第三條規(guī)定各級(jí)監(jiān)委主要職能：調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪，開展廉政建設(shè)和反腐敗工作，維護(hù)憲法和法律的尊嚴(yán)。第十一條規(guī)定監(jiān)察委員會(huì)依法履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)：對(duì)公職人員開展廉政教育，對(duì)其依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)以及道德操守情況進(jìn)行監(jiān)督檢查；對(duì)涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費(fèi)國家資財(cái)?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪進(jìn)行調(diào)查；對(duì)違法的公職人員依法作出政務(wù)處分決定，對(duì)履行職責(zé)不力、失職失責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)人員進(jìn)行問責(zé)，對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的，將調(diào)查結(jié)果移送人民檢察院依法審查、提起公訴，向監(jiān)察對(duì)象所在單位提出監(jiān)察建議。

嚴(yán)格依照法定程序行使法律賦予的權(quán)限

監(jiān)察法將紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)目前實(shí)際使用的調(diào)查措施以國家立法形式固定下來。一是將行政監(jiān)察法規(guī)定的查詢、復(fù)制、凍結(jié)、扣留、封存等措施，完善為查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、勘驗(yàn)檢查、鑒定等。二是將實(shí)踐中運(yùn)用的談話、詢問等措施確定為法定權(quán)限。三是規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪過程中，對(duì)已掌握被調(diào)查人部分違法犯罪事實(shí)及證據(jù)，仍有重要問題需要進(jìn)一步調(diào)查，并且被調(diào)查人具有涉及案情重大、復(fù)雜，或者可能逃跑、自殺等情形的，經(jīng)依法審批可以將其留置在特定場(chǎng)所進(jìn)行調(diào)查。四是規(guī)定對(duì)需要采取技術(shù)調(diào)查、通緝、限制出境等措施的，經(jīng)過嚴(yán)格的批準(zhǔn)手續(xù)，交有關(guān)機(jī)關(guān)執(zhí)行。在監(jiān)察法中賦予監(jiān)察委員會(huì)必要的權(quán)限和調(diào)查措施，目的是保證監(jiān)察工作順利進(jìn)行，保障各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)履行好監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)�？傮w來看，目前規(guī)定的這些權(quán)限基本與監(jiān)察機(jī)關(guān)承擔(dān)的職責(zé)任務(wù)相匹配，措施更加明確具體，有利于監(jiān)察工作規(guī)范化、法治化。

為落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于“堅(jiān)持以法治的理念、法治的體制、法治的程序開展工作”的要求，保證監(jiān)察機(jī)關(guān)正確行使權(quán)力，及時(shí)、有序、有效地行使職權(quán)，履行職責(zé)，監(jiān)察法專設(shè)“監(jiān)察程序”一章，從審批權(quán)限、操作規(guī)范、調(diào)查時(shí)限和請(qǐng)示報(bào)告等方面，對(duì)監(jiān)督、調(diào)查、處置工作程序作出嚴(yán)格規(guī)定，包括加強(qiáng)問題線索的管理和處置，規(guī)范搜查、查封、扣押等程序，對(duì)訊問和重要取證工作全程錄音錄像，嚴(yán)格涉案款物處理等。尤其是對(duì)采取留置調(diào)查措施，規(guī)定了嚴(yán)格的程序和限制條件：省級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施，應(yīng)當(dāng)報(bào)國家監(jiān)察委員會(huì)備案，設(shè)區(qū)的市級(jí)以下監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施，應(yīng)當(dāng)報(bào)上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)；留置時(shí)間不得超過三個(gè)月，特殊情況下經(jīng)批準(zhǔn)可延長一次，延長時(shí)間不得超過三個(gè)月。監(jiān)察法還明確規(guī)定，對(duì)被調(diào)查人采取留置措施后，應(yīng)當(dāng)在二十四小時(shí)以內(nèi)，通知被留置人員所在單位和家屬，但有可能毀滅、偽造證據(jù)，干擾證人作證或者串供等有礙調(diào)查情形的除外。

加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，確保懲惡揚(yáng)善的利劍永不蒙塵

習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，信任不能代替監(jiān)督，監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督范圍擴(kuò)大了、權(quán)限豐富了，對(duì)監(jiān)察委員會(huì)自身的要求必須嚴(yán)之又嚴(yán)。首先監(jiān)察機(jī)關(guān)必須始終接受黨的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。監(jiān)察法從以下幾個(gè)方面加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員的監(jiān)督：一是加強(qiáng)人大監(jiān)督，監(jiān)察法規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)接受本級(jí)人大及其常委會(huì)的監(jiān)督；各級(jí)人大常委會(huì)聽取和審議本級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的專項(xiàng)工作報(bào)告，并組織執(zhí)法檢查；監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)接受詢問或者質(zhì)詢。監(jiān)察法規(guī)定的人大監(jiān)督方式既考慮了監(jiān)委工作的特殊性，也考慮了監(jiān)督的實(shí)效性，能夠?qū)崿F(xiàn)人大對(duì)監(jiān)委的有效監(jiān)督。二是強(qiáng)化自我監(jiān)督，監(jiān)察法與黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則相銜接，將實(shí)踐中行之有效的做法上升為法律規(guī)范，要求設(shè)立內(nèi)部專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，建立打聽案情、過問案件、說情干預(yù)登記備案制度，規(guī)定回避制度、離崗離職從業(yè)限制制度、案件處置重大失誤責(zé)任追究制度等，引導(dǎo)和監(jiān)督監(jiān)察人員忠于職守、秉公執(zhí)法，清正廉潔、保守秘密。三是明確監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)相互配合、相互制約，規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的案件依法審查、提起公訴，認(rèn)為需要補(bǔ)充核實(shí)的，應(yīng)當(dāng)退回監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充調(diào)查，對(duì)于有刑事訴訟法規(guī)定的不起訴情形的，經(jīng)上一級(jí)人民檢察院批準(zhǔn)，可以作出不起訴的決定。四是明確規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法公開監(jiān)察工作信息，接受民主監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督。監(jiān)察法規(guī)定的這些嚴(yán)格的監(jiān)督制約措施，有利于監(jiān)察機(jī)關(guān)在黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，以更高的標(biāo)準(zhǔn)、更嚴(yán)的要求抓好自身建設(shè)，防止“燈下黑”，推動(dòng)建設(shè)一支讓黨放心、人民信賴的監(jiān)察隊(duì)伍。

(作者系中央紀(jì)委國家監(jiān)委法規(guī)室主任)