《人民日?qǐng)?bào)》2016年01月24日10版 版面截圖

原題：城鎮(zhèn)發(fā)展用地需求增加，面對(duì)不斷擴(kuò)大的土地缺口

看淮安如何節(jié)地

同不少城市一樣，江蘇省淮安市發(fā)展也面臨土地“瓶頸”。

數(shù)據(jù)顯示，到2020年，淮安城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求面積22.35萬畝，但根據(jù)《淮安市土地利用總體規(guī)劃（2006—2020年）》，2020年新增規(guī)劃空間僅為19.2萬畝。加上以往尚未解決的土地供應(yīng)缺口，該市土地供應(yīng)會(huì)出現(xiàn)12.8萬畝的缺口。同時(shí)，淮安土地利用粗放：村民居住分散，空關(guān)房率高達(dá)22.9%；各區(qū)縣規(guī)劃同質(zhì)化嚴(yán)重，配套設(shè)施建設(shè)重復(fù)……

突破“瓶頸”，唯有節(jié)約集約利用土地�；窗仓贫ú�實(shí)行《新型城鎮(zhèn)化土地使用制度改革試點(diǎn)方案》，探索節(jié)約集約利用土地的新路徑。

集中居住“增地”

——提高宅基地的利用率，騰出的土地復(fù)墾為農(nóng)田

淮陰區(qū)委常委、區(qū)政府黨組成員萬旭東介紹，該區(qū)農(nóng)村居民點(diǎn)的平房率達(dá)73.15%，戶均占地1.54畝，農(nóng)村宅基地利用率低。2014年6月，淮陰區(qū)在古寨鄉(xiāng)九房村進(jìn)行農(nóng)村土地綜合整治試點(diǎn)，將居住分散的村民集中安置，對(duì)騰出的土地加以整理。

九房村集中居住點(diǎn)的建筑工地上，一排排二層小樓正拔地而起，目前已完成980套安置房，所有安置房年底前可交付使用。古寨鄉(xiāng)黨委書記羅來成介紹，為保證農(nóng)民利益，從拆遷環(huán)節(jié)起，就讓每個(gè)村小組推選兩位村民代表，參與招標(biāo)拆遷公司。其后，按照房屋類型，公開透明地制定樓房、平房及偏房的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并給與農(nóng)戶4000元的搬遷獎(jiǎng)勵(lì)。由于前期工作細(xì)致充分，項(xiàng)目所在區(qū)域的813戶農(nóng)戶的拆遷工作已基本完成。

經(jīng)過廣泛征求村民意見，九房村的集中安置小區(qū)選在不遠(yuǎn)處的銀貓村，安置房由政府統(tǒng)一代建。在新房未交付前，鄉(xiāng)政府支付每戶每月200元的過渡費(fèi)。同時(shí)與市農(nóng)商行溝通，為困難群眾提供專項(xiàng)貸款，解決后顧之憂。“房屋質(zhì)量也不用擔(dān)心，我們遴選村里有經(jīng)驗(yàn)的能人擔(dān)任群眾代表監(jiān)督建設(shè)全過程，邀請(qǐng)上海的規(guī)劃設(shè)計(jì)院規(guī)劃村民服務(wù)中心、衛(wèi)生服務(wù)中心、村民廣場(chǎng)等。讓農(nóng)民小病不出村，還能享受豐富的文化生活。”羅來成說。

土地復(fù)墾工作也有序地推進(jìn)。據(jù)了解，項(xiàng)目完成后，扣除安置點(diǎn)用地，預(yù)計(jì)可實(shí)現(xiàn)凈增耕地1230畝左右。當(dāng)?shù)乩�用片區(qū)土地連片優(yōu)勢(shì)爭取了高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田項(xiàng)目，通過土地平整，灌溉與排水、田間道路建設(shè)等，項(xiàng)目完成后將建成一片優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田。

土地利用率高了，農(nóng)村發(fā)展的空間也大了。“村里制定了高標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)劃方案，從新房建設(shè)、公共設(shè)施等都注重挖掘鄉(xiāng)土文化，保留地方特色。”羅來成說。

九房村村支書朱春雨對(duì)村里的發(fā)展充滿憧憬：“過去人均不到一畝地，復(fù)墾后人均耕地達(dá)到了3畝。村里很多人將自己的土地流轉(zhuǎn)給大戶，不僅每畝有七八百元的收入，而且還能去市里打工，村民的生活越來越好了。”

縱向發(fā)展“省地”

——建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)廠房，最大限度集約利用土地

走進(jìn)淮安施河教學(xué)具產(chǎn)業(yè)園區(qū)，寬敞的道路四通八達(dá)，整齊的廠房鱗次櫛比。園區(qū)內(nèi)，智能實(shí)驗(yàn)室設(shè)備、大型幼兒玩具、校園軟件開發(fā)等產(chǎn)品體系齊全。很難想象這里曾經(jīng)是一片200多平方公里的蘆葦蕩。

“位于蘇北的淮安渴望發(fā)展，但這不能成為浪費(fèi)土地的理由。”淮安市副市長王興堯說，“施河產(chǎn)業(yè)園區(qū)是當(dāng)?shù)刂攸c(diǎn)打造的工業(yè)園區(qū)，也是節(jié)約集約利用土地的典型。在園區(qū)前期規(guī)劃上，合理利用低效土地、未利用土地，盡量減少占用耕地；在企業(yè)入駐上，堅(jiān)持高標(biāo)準(zhǔn)建廠房，提高園區(qū)單位面積工業(yè)用地投資強(qiáng)度。”

淮安國土分局相關(guān)負(fù)責(zé)人夏巍偉介紹，高標(biāo)準(zhǔn)的廠房需達(dá)4層以上，并配備電梯、貨梯和公寓等�？v向發(fā)展，節(jié)省了大量的土地。目前，施河產(chǎn)業(yè)園入園項(xiàng)目42個(gè)，基本為4層以上的高標(biāo)準(zhǔn)廠房，建筑密度達(dá)到了41.4%。

“通過高標(biāo)準(zhǔn)廠房的建設(shè)，園區(qū)既保障項(xiàng)目用地需求，又避免土地浪費(fèi)和閑置，最大限度地實(shí)現(xiàn)土地開發(fā)集約利用，投資額達(dá)到了350萬元/畝。”夏巍偉說。

對(duì)節(jié)地典型給予資金和政策等優(yōu)惠，激發(fā)企業(yè)節(jié)約集約用地積極性。淮安每年篩選用地模范企業(yè)，鼓勵(lì)企業(yè)自主建設(shè)和租用高標(biāo)準(zhǔn)廠房，提高節(jié)約化程度，增強(qiáng)空間延伸力。

保證企業(yè)節(jié)約集約利用土地，還需建設(shè)長效監(jiān)督機(jī)制。全區(qū)工業(yè)項(xiàng)目用地實(shí)行“一張圖”管理，保障對(duì)用地的長效監(jiān)督。記者看到，“地圖”上標(biāo)注用地面積、建筑密度、投資強(qiáng)度、開竣工時(shí)間以及生產(chǎn)經(jīng)營等情況，實(shí)施“紅黃綠”三色預(yù)警，圖表化、長效化、制度化跟蹤建設(shè)用地管理。

多規(guī)合一“管地”

——設(shè)置功能片區(qū)，多部門統(tǒng)一規(guī)劃，優(yōu)化空間布局

曾經(jīng)，淮安市各區(qū)縣都有自己的“小算盤”，規(guī)劃同質(zhì)，建設(shè)重復(fù)，造成了土地嚴(yán)重浪費(fèi)。王興堯說，過去每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都爭先建立工業(yè)園區(qū)，電廠、污水處理廠等配套工程的重復(fù)建設(shè)，造成大量土地的重復(fù)利用。不同區(qū)塊所承擔(dān)的社會(huì)功能不同，比如，一些生態(tài)比較脆弱的地方根本沒有必要搶著建設(shè)工業(yè)園區(qū)。

“站在全市的角度，提升節(jié)約集約用地的水平，需要發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃的管控作用。”王興堯說，創(chuàng)新編制土地利用規(guī)劃是淮安探索出的亮點(diǎn)。土地利用規(guī)劃由市、縣（區(qū)）編制，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”的功能片區(qū)土地利用。規(guī)劃設(shè)置了五種類型的功能區(qū)，包括現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、產(chǎn)城融合、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、生態(tài)保護(hù)和特殊產(chǎn)業(yè)功能片區(qū)。“功能片區(qū)內(nèi)的土地利用實(shí)現(xiàn)‘多規(guī)合一’，即實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)、城鄉(xiāng)建設(shè)、生態(tài)保護(hù)等與土地利用規(guī)劃銜接。”

白馬湖就是通過“多規(guī)合一”的方式實(shí)現(xiàn)了土地集約利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)“雙提升”。白馬湖規(guī)劃建設(shè)管理辦公室副主任劉書蘇說：“作為淮安市的第二水源地、南水北調(diào)的過境湖泊，白馬湖區(qū)域生態(tài)地位重要。但白馬湖功能片區(qū)人地矛盾十分尖銳。在白馬湖區(qū)域內(nèi)有855戶專業(yè)漁民，他們或圍墾，或拉網(wǎng)養(yǎng)魚，湖面都被隔成了‘棋盤’”。

從2011年起，白馬湖全面啟動(dòng)退圩（圍）還湖和湖底清淤工程。集中漁民上岸，退圩（圍）還湖，將廢棄圩堤和淤泥運(yùn)出湖面，形成棄土區(qū)，整理為耕地。“目前退圩（圍）還湖及清淤二期工程已完工，形成棄土區(qū)1.24萬畝，新增生態(tài)綠地1200畝，湖面面積基本恢復(fù)，過去的‘棋盤’變成了‘明鏡’。”劉書蘇說。

“目前，淮安市各功能片區(qū)的土地利用規(guī)劃編制工作不斷推進(jìn)。‘多規(guī)合一’實(shí)現(xiàn)了多部門聯(lián)動(dòng)，土地利用的空間布局不斷優(yōu)化。”王興堯說，“未來，不管如何創(chuàng)新土地利用方式，必須堅(jiān)持耕地紅線不動(dòng)、農(nóng)民利益不損，這是一切工作的基本底線。”（王浩）