解讀中央一號文件法治精神

財政支農(nóng)資金整合后,資金規(guī)模更大,資金營運環(huán)節(jié)更多,因此,加強資金整合的全程監(jiān)管和多元監(jiān)督刻不容緩。一方面是前移資金整合的監(jiān)督管理“關(guān)口”,建立貫穿資金整合全過程的監(jiān)督管理機制,包括事前審查把關(guān),事中跟蹤檢查,事后稽核考評等;另一方面是構(gòu)建由人民代表大會的宏觀監(jiān)督、財政部門的日常監(jiān)督、審計部門的事后監(jiān)督和社會監(jiān)督、法律監(jiān)督組成的多層次、多方位監(jiān)督管理體系

2000余字,占據(jù)整個文件將近四分之一的篇幅。

這就是“強化農(nóng)業(yè)支持保護制度”在2014年中央一號文件中的分量。

“強化農(nóng)業(yè)支持保護制度”之所以會有如此“重量級”的分量,和近年來我國在“三農(nóng)”方面不斷加大的財政投入力度息息相關(guān)。從2008年至2013年,中央財政用于“三農(nóng)”的支出累計5.85萬億元。財政支農(nóng)資金為“三農(nóng)”發(fā)展提供了有力支撐。

今年中央一號文件繼續(xù)把“三農(nóng)”作為支出重點。在此基礎(chǔ)上,如何用好財政支農(nóng)資金也成為強化農(nóng)業(yè)支持保護制度必須要面對的首要問題。

“進一步加大以及監(jiān)管好‘三農(nóng)投入’,是保障我國糧食安全的重要保障。”中國人民大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院副院長鄭風田向《法制日報》記者分析說,農(nóng)業(yè)投入保障機制的進一步完善需要相關(guān)法律的保障。

因此,不少受訪專家均表示,或可將現(xiàn)行的各項強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)資金政策以及相關(guān)保障上升為農(nóng)業(yè)法的規(guī)定,將其法制化,進行有效法律監(jiān)管以及保障。

三大新提法促農(nóng)業(yè)發(fā)展

不久前落幕的十八屆三中全會,在總結(jié)過去發(fā)展經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,提出城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙,必須建立新機制,形成“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體”的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系。鄭風田向記者介紹說,新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系以及“破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”需要中央和地方加大對“三農(nóng)”的財政投入。

“加強農(nóng)村制度建設,完善農(nóng)業(yè)支持制度,是黨中央、國務院關(guān)于新一輪農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革發(fā)展部署的重要內(nèi)容。在工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的新階段,尤其是在促進工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化‘四化’同步發(fā)展的關(guān)鍵時期,如何完善農(nóng)業(yè)支持制度、優(yōu)化農(nóng)業(yè)支持目標、加強農(nóng)業(yè)支持力度、提高農(nóng)業(yè)支持效率,對于中國這樣一個發(fā)展中農(nóng)業(yè)大國而言,既是迫切需要研究和解決的重大問題,更是一項復雜的系統(tǒng)工程,亟待通過完善頂層設計來實現(xiàn)預期目標。”完成了關(guān)于整合財政支農(nóng)資金的多項國家社會科學基金項目的中南財經(jīng)政法大學教授陳池波在接受《法制日報》記者采訪時分析說。

“近年來,黨中央、國務院高度重視‘三農(nóng)’工作,把解決好‘三農(nóng)’問題作為全黨工作的重中之重,連續(xù)出臺了一系列強農(nóng)惠農(nóng)政策,各級政府也不斷加大強農(nóng)惠農(nóng)資金投入。”陳池波介紹說,2011年,中央財政對“三農(nóng)”投入首次超過1萬億元,達到10408.6億元,同比增長21.3%;2012年中央財政用于“三農(nóng)”投入達12387.6億元;2013年,中央財政用于“三農(nóng)”的支出安排合計13799億元,增長11.4%,主要用于支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、對農(nóng)民的糧食直補等四項補貼、促進農(nóng)村教育衛(wèi)生等社會事業(yè)發(fā)展等方面。

陳池波介紹說,在2014年一號文件中“強化農(nóng)業(yè)支持保護制度”部分有三個新提法,尤為需要關(guān)注,“新提法均是試圖在各個方面加強‘三農(nóng)’投入”:

“通過貼息、獎勵、風險補償、稅費減免等措施,帶動金融和社會資金更多投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村”——陳池波解釋說,這是在進一步加強金融支持。

“在有條件的地方開展按實際糧食播種面積或產(chǎn)量對生產(chǎn)者補貼試點,提高補貼精準性、指向性”——陳池波說,這表明將從中央層面進一步完善農(nóng)業(yè)補貼政策,提高農(nóng)業(yè)補貼精準性。目前我國農(nóng)業(yè)補貼政策與糧食生產(chǎn)不完全掛鉤,不利于調(diào)動種糧農(nóng)民和糧食主產(chǎn)區(qū)的積極性。

“加大對糧食主產(chǎn)區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付力度,鼓勵主銷區(qū)通過多種方式到主產(chǎn)區(qū)投資建設糧食生產(chǎn)基地,更多地承擔國家糧食儲備任務”——陳池波認為,此舉目的在于完善糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制。

“我國的13個糧食主產(chǎn)區(qū)在國家糧食安全保障體系建設中承擔著核心作用。然而,大部分糧食主產(chǎn)區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平仍然相對落后,糧食生產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展能力不足。加快建立糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制,符合社會公平、正義的原則。”陳池波說,2014年一號文件提出,要增加對商品糧生產(chǎn)大省和糧油豬生產(chǎn)大縣的獎勵補助,降低或取消產(chǎn)糧大縣直接用于糧食生產(chǎn)等建設項目資金配套。這有助于減輕農(nóng)業(yè)大省和農(nóng)業(yè)大縣財政壓力,增強投資農(nóng)業(yè)的能力。

財政投入的增加,對農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展和農(nóng)民持續(xù)增收發(fā)揮了重要作用。

“一是促進農(nóng)民增收,充分調(diào)動農(nóng)民積極性;二是促進農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變,提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力;三是加強農(nóng)村公共服務,保障和改善了農(nóng)村民生;四是為深化農(nóng)村改革提供財力和政策支撐,促進解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力。”陳池波說。

涉農(nóng)資金遭遇管理之惑

作為中國最權(quán)威的“三農(nóng)”學者之一,鄭風田屢次參與重大政策的研究和制定。在評價中央一號文件的過程中,鄭風田在給予很高贊譽的同時,也向記者表達了自己的擔憂——許多惠農(nóng)政策實際執(zhí)行的效果并不太明顯。“惠農(nóng)涉農(nóng)資金的‘跑冒滴漏’是個很嚴重的問題,尤其需要得到從中央到地方的高度重視。”鄭風田說。

近年來,我國對“三農(nóng)”領(lǐng)域的優(yōu)惠和扶持力度不斷加大,出臺了一系列支農(nóng)強農(nóng)惠農(nóng)政策,加大對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設施建設、土地征用移民安置補償?shù)?ldquo;三農(nóng)”領(lǐng)域的資金投入。然而,在加大對“三農(nóng)”支持的工作中,由于涉及范圍廣,資金流量大,監(jiān)管難度大,涉農(nóng)領(lǐng)域成為誘發(fā)職務犯罪的溫床。

“我們在農(nóng)村的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)一個現(xiàn)象,不少農(nóng)民說他的身份證被復印或者被別人拿走去干別的。這和我們目前很多補貼要用到身份證有關(guān),一些人就到農(nóng)村收購身份證,由此把國家的資金套出來。”鄭風田說,為此,2014年一號文件提出對涉農(nóng)資金監(jiān)控,要保證這些資金真正為農(nóng)民服務。

鄭風田的觀點得到專門辦理涉農(nóng)職務犯罪的檢察官的認同。四川省渠縣人民檢察院職務犯罪預防局局長楊洪流曾向本報記者表示,由于一些負有監(jiān)督職能的部門工作人員責任心缺失,涉農(nóng)惠民資金的管理存在走過場、講人情的現(xiàn)象。

此外,財政部財政科學研究所副所長白景明表示,投入項目散、資金渠道多、審批層次高、使用效益低、監(jiān)督管理難等,一直都是財政支農(nóng)資金使用管理的痼疾。

令人欣喜的是,2014年一號文件專門對管好涉農(nóng)資金進行了特別規(guī)定,要求從財政預算編制環(huán)節(jié)清理和歸并整合涉農(nóng)資金,并進行詳細規(guī)定。

據(jù)了解,目前,中央財政安排的“三農(nóng)”資金項目上百項,省一級普遍在100項左右,個別省份甚至多達數(shù)百項。在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設施建設特別是農(nóng)田水利建設方面,發(fā)展改革、財政、農(nóng)業(yè)、國土、水利、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、煙草等部門都各自有相應的資金項目。由于標準不統(tǒng)一,規(guī)劃不銜接,相互不通氣,導致投入量雖然很大,但資金使用分散或重復,效益不顯著。

中央頂層設計突破瓶頸

陳池波向記者介紹說,2004年中央提出整合財政支農(nóng)資金工作要求,隨后,全國多地開展財政支農(nóng)資金整合試點工作。但是,由于體制機制性的障礙,涉農(nóng)資金整合受到相當大的局限:一是整合的規(guī)模小,主要是結(jié)合某項工作或某個平臺開展,缺乏對涉農(nóng)資金整合使用的通盤設計和系統(tǒng)安排;二是層次低,整合沒有從中央層面進行頂層突破,地方在整合過程中總感覺束手束腳,無從著力。

“同時由于歷史原因和體制慣性,在強農(nóng)惠農(nóng)資金的落實過程中,多頭管理、分散使用、監(jiān)督缺失、效率低下的現(xiàn)象仍然十分突出。”中南財經(jīng)政法大學教授鄭家喜向《法制日報》記者分析說,“2014年一號文件對于整合涉農(nóng)資金的肯定,可以說是中央頂層設計的突破,突破了現(xiàn)行制度的約束。”

“加快推進財政支農(nóng)資金整合,不是簡單的資金拼盤和組合,不可能一蹴而就,科學構(gòu)建財政支農(nóng)資金整合的長效機制是關(guān)鍵。”鄭家喜建議,首先構(gòu)建財政支農(nóng)資金整合的長效投入機制,繼續(xù)確保財政對“三農(nóng)”投入的穩(wěn)定增長,構(gòu)建以中央和省級財政為主,以市縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)為輔的政府投入保障機制;其次是需要構(gòu)建財政支農(nóng)資金整合的長效監(jiān)督機制。

“財政支農(nóng)資金整合后,資金規(guī)模更大,資金營運環(huán)節(jié)更多,因此,加強資金整合的全程監(jiān)管和多元監(jiān)督刻不容緩。”鄭家喜說,一方面是前移資金整合的監(jiān)督管理“關(guān)口”,建立貫穿資金整合全過程的監(jiān)督管理機制,包括事前審查把關(guān),事中跟蹤檢查,事后稽核考評等;另一方面是構(gòu)建由人民代表大會的宏觀監(jiān)督、財政部門的日常監(jiān)督、審計部門的事后監(jiān)督和社會監(jiān)督、法律監(jiān)督組成的多層次、多方位監(jiān)督管理體系,“而其中最為重要的便是法律監(jiān)督,同時加大懲治和預防涉農(nóng)職務犯罪的力度”。

為了防止避免惠農(nóng)資金毀在“最后一公里”,鄭風田強調(diào)說,要在涉農(nóng)資金的一系列使用環(huán)節(jié)做到透明,要認真落實涉農(nóng)資金公開公示制度。今后要大力加強建立相應的網(wǎng)絡查詢平臺,群眾可隨時查閱涉農(nóng)資金的分配、使用、發(fā)放等情況�？梢詾槊恳粦舸迕裨O立涉農(nóng)資金專用賬戶,實行“一卡通”,各項惠農(nóng)資金補助、補償款由撥付單位或部門直接補貼至村民個人賬戶。(記者 趙麗)

(原標題:央一號文件用近四分之一篇幅闡述“強化農(nóng)業(yè)支持保護制度” 管好“三農(nóng)”錢袋子關(guān)鍵是實現(xiàn)法制化)