《人民日報》2016年01月24日10版 版面截圖

原題：城鎮(zhèn)發(fā)展用地需求增加，面對不斷擴大的土地缺口

看淮安如何節(jié)地

同不少城市一樣，江蘇省淮安市發(fā)展也面臨土地“瓶頸”。

數(shù)據(jù)顯示，到2020年，淮安城鎮(zhèn)建設用地需求面積22.35萬畝，但根據(jù)《淮安市土地利用總體規(guī)劃（2006—2020年）》，2020年新增規(guī)劃空間僅為19.2萬畝。加上以往尚未解決的土地供應缺口，該市土地供應會出現(xiàn)12.8萬畝的缺口。同時，淮安土地利用粗放：村民居住分散，空關房率高達22.9%；各區(qū)縣規(guī)劃同質化嚴重，配套設施建設重復……

突破“瓶頸”，唯有節(jié)約集約利用土地。淮安制定并實行《新型城鎮(zhèn)化土地使用制度改革試點方案》，探索節(jié)約集約利用土地的新路徑。

集中居住“增地”

——提高宅基地的利用率，騰出的土地復墾為農田

淮陰區(qū)委常委、區(qū)政府黨組成員萬旭東介紹，該區(qū)農村居民點的平房率達73.15%，戶均占地1.54畝，農村宅基地利用率低。2014年6月，淮陰區(qū)在古寨鄉(xiāng)九房村進行農村土地綜合整治試點，將居住分散的村民集中安置，對騰出的土地加以整理。

九房村集中居住點的建筑工地上，一排排二層小樓正拔地而起，目前已完成980套安置房，所有安置房年底前可交付使用。古寨鄉(xiāng)黨委書記羅來成介紹，為保證農民利益，從拆遷環(huán)節(jié)起，就讓每個村小組推選兩位村民代表，參與招標拆遷公司。其后，按照房屋類型，公開透明地制定樓房、平房及偏房的補償標準，并給與農戶4000元的搬遷獎勵。由于前期工作細致充分，項目所在區(qū)域的813戶農戶的拆遷工作已基本完成。

經(jīng)過廣泛征求村民意見，九房村的集中安置小區(qū)選在不遠處的銀貓村，安置房由政府統(tǒng)一代建。在新房未交付前，鄉(xiāng)政府支付每戶每月200元的過渡費。同時與市農商行溝通，為困難群眾提供專項貸款，解決后顧之憂。“房屋質量也不用擔心，我們遴選村里有經(jīng)驗的能人擔任群眾代表監(jiān)督建設全過程，邀請上海的規(guī)劃設計院規(guī)劃村民服務中心、衛(wèi)生服務中心、村民廣場等。讓農民小病不出村，還能享受豐富的文化生活。”羅來成說。

土地復墾工作也有序地推進。據(jù)了解，項目完成后，扣除安置點用地，預計可實現(xiàn)凈增耕地1230畝左右。當?shù)乩�用片區(qū)土地連片優(yōu)勢爭取了高標準基本農田項目，通過土地平整，灌溉與排水、田間道路建設等，項目完成后將建成一片優(yōu)質高產的高標準基本農田。

土地利用率高了，農村發(fā)展的空間也大了。“村里制定了高標準的規(guī)劃方案，從新房建設、公共設施等都注重挖掘鄉(xiāng)土文化，保留地方特色。”羅來成說。

九房村村支書朱春雨對村里的發(fā)展充滿憧憬：“過去人均不到一畝地，復墾后人均耕地達到了3畝。村里很多人將自己的土地流轉給大戶，不僅每畝有七八百元的收入，而且還能去市里打工，村民的生活越來越好了。”

縱向發(fā)展“省地”

——建設高標準廠房，最大限度集約利用土地

走進淮安施河教學具產業(yè)園區(qū)，寬敞的道路四通八達，整齊的廠房鱗次櫛比。園區(qū)內，智能實驗室設備、大型幼兒玩具、校園軟件開發(fā)等產品體系齊全。很難想象這里曾經(jīng)是一片200多平方公里的蘆葦蕩。

“位于蘇北的淮安渴望發(fā)展，但這不能成為浪費土地的理由。”淮安市副市長王興堯說，“施河產業(yè)園區(qū)是當?shù)刂攸c打造的工業(yè)園區(qū)，也是節(jié)約集約利用土地的典型。在園區(qū)前期規(guī)劃上，合理利用低效土地、未利用土地，盡量減少占用耕地；在企業(yè)入駐上，堅持高標準建廠房，提高園區(qū)單位面積工業(yè)用地投資強度。”

淮安國土分局相關負責人夏巍偉介紹，高標準的廠房需達4層以上，并配備電梯、貨梯和公寓等�？v向發(fā)展，節(jié)省了大量的土地。目前，施河產業(yè)園入園項目42個，基本為4層以上的高標準廠房，建筑密度達到了41.4%。

“通過高標準廠房的建設，園區(qū)既保障項目用地需求，又避免土地浪費和閑置，最大限度地實現(xiàn)土地開發(fā)集約利用，投資額達到了350萬元/畝。”夏巍偉說。

對節(jié)地典型給予資金和政策等優(yōu)惠，激發(fā)企業(yè)節(jié)約集約用地積極性�；窗裁磕旰Y選用地模范企業(yè)，鼓勵企業(yè)自主建設和租用高標準廠房，提高節(jié)約化程度，增強空間延伸力。

保證企業(yè)節(jié)約集約利用土地，還需建設長效監(jiān)督機制。全區(qū)工業(yè)項目用地實行“一張圖”管理，保障對用地的長效監(jiān)督。記者看到，“地圖”上標注用地面積、建筑密度、投資強度、開竣工時間以及生產經(jīng)營等情況，實施“紅黃綠”三色預警，圖表化、長效化、制度化跟蹤建設用地管理。

多規(guī)合一“管地”

——設置功能片區(qū)，多部門統(tǒng)一規(guī)劃，優(yōu)化空間布局

曾經(jīng)，淮安市各區(qū)縣都有自己的“小算盤”，規(guī)劃同質，建設重復，造成了土地嚴重浪費。王興堯說，過去每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都爭先建立工業(yè)園區(qū)，電廠、污水處理廠等配套工程的重復建設，造成大量土地的重復利用。不同區(qū)塊所承擔的社會功能不同，比如，一些生態(tài)比較脆弱的地方根本沒有必要搶著建設工業(yè)園區(qū)。

“站在全市的角度，提升節(jié)約集約用地的水平，需要發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃的管控作用。”王興堯說，創(chuàng)新編制土地利用規(guī)劃是淮安探索出的亮點。土地利用規(guī)劃由市、縣（區(qū)）編制，實現(xiàn)“多規(guī)合一”的功能片區(qū)土地利用。規(guī)劃設置了五種類型的功能區(qū)，包括現(xiàn)代服務業(yè)、產城融合、現(xiàn)代農業(yè)、生態(tài)保護和特殊產業(yè)功能片區(qū)。“功能片區(qū)內的土地利用實現(xiàn)‘多規(guī)合一’，即實現(xiàn)國民經(jīng)濟、城鄉(xiāng)建設、生態(tài)保護等與土地利用規(guī)劃銜接。”

白馬湖就是通過“多規(guī)合一”的方式實現(xiàn)了土地集約利用和生態(tài)環(huán)境保護“雙提升”。白馬湖規(guī)劃建設管理辦公室副主任劉書蘇說：“作為淮安市的第二水源地、南水北調的過境湖泊，白馬湖區(qū)域生態(tài)地位重要。但白馬湖功能片區(qū)人地矛盾十分尖銳。在白馬湖區(qū)域內有855戶專業(yè)漁民，他們或圍墾，或拉網(wǎng)養(yǎng)魚，湖面都被隔成了‘棋盤’”。

從2011年起，白馬湖全面啟動退圩（圍）還湖和湖底清淤工程。集中漁民上岸，退圩（圍）還湖，將廢棄圩堤和淤泥運出湖面，形成棄土區(qū)，整理為耕地。“目前退圩（圍）還湖及清淤二期工程已完工，形成棄土區(qū)1.24萬畝，新增生態(tài)綠地1200畝，湖面面積基本恢復，過去的‘棋盤’變成了‘明鏡’。”劉書蘇說。

“目前，淮安市各功能片區(qū)的土地利用規(guī)劃編制工作不斷推進。‘多規(guī)合一’實現(xiàn)了多部門聯(lián)動，土地利用的空間布局不斷優(yōu)化。”王興堯說，“未來，不管如何創(chuàng)新土地利用方式，必須堅持耕地紅線不動、農民利益不損，這是一切工作的基本底線。”（王浩）