作者：孫曉明

藏糧于地比藏糧于庫(kù)的辦法要更積極、更長(zhǎng)遠(yuǎn)、更主動(dòng)、更有成效，它是建立我國(guó)糧食安全和農(nóng)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制的重要組成部分。耕地輪作休耕，重點(diǎn)保護(hù)糧食主產(chǎn)區(qū)，實(shí)行糧食主體功能區(qū)戰(zhàn)略，也就是保住了糧食安全的“大后方”。

習(xí)近平總書(shū)記十三五規(guī)劃建議說(shuō)明中指出，關(guān)于探索實(shí)行耕地輪作休耕制度試點(diǎn)。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期發(fā)展，我國(guó)耕地開(kāi)發(fā)利用強(qiáng)度過(guò)大，一些地方地力嚴(yán)重透支，水土流失、地下水嚴(yán)重超采、土壤退化、面源污染加重已成為制約農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的突出矛盾。當(dāng)前，國(guó)內(nèi)糧食庫(kù)存增加較多，倉(cāng)儲(chǔ)補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)較重。同時(shí)，國(guó)際市場(chǎng)糧食價(jià)格走低，國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)糧價(jià)倒掛明顯。利用現(xiàn)階段國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)糧食供給寬裕的時(shí)機(jī)，在部分地區(qū)實(shí)行耕地輪作休耕，既有利于耕地休養(yǎng)生息和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，又有利于平衡糧食供求矛盾、穩(wěn)定農(nóng)民收入、減輕財(cái)政壓力。

實(shí)行耕地輪作休耕制度，國(guó)家可以根據(jù)財(cái)力和糧食供求狀況，重點(diǎn)在地下水漏斗區(qū)、重金屬污染區(qū)、生態(tài)嚴(yán)重退化地區(qū)開(kāi)展試點(diǎn)，安排一定面積的耕地用于休耕，對(duì)休耕農(nóng)民給予必要的糧食或現(xiàn)金補(bǔ)助。開(kāi)展這項(xiàng)試點(diǎn)，要以保障國(guó)家糧食安全和不影響農(nóng)民收入為前提，休耕不能減少耕地、搞非農(nóng)化、削弱農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，確保急用之時(shí)糧食能夠產(chǎn)得出、供得上。同時(shí)，要加快推動(dòng)農(nóng)業(yè)走出去，增加國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品供給。耕地輪作休耕情況復(fù)雜，要先探索進(jìn)行試點(diǎn)。

“十三五規(guī)劃”建議指出：“十三五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)的主要目標(biāo)之一，主體功能區(qū)和生態(tài)安全屏障基本形成。在措施中提到，加快建設(shè)主體功能區(qū)。發(fā)揮主體功能區(qū)作為國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)基礎(chǔ)制度的作用，落實(shí)主體功能區(qū)規(guī)劃，完善政策，發(fā)布全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃圖和農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)目錄，推動(dòng)各地區(qū)依據(jù)主體功能定位發(fā)展。加大對(duì)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，強(qiáng)化激勵(lì)性獎(jiǎng)勵(lì)，建立橫向和流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》也強(qiáng)調(diào)，強(qiáng)化主體功能定位，優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局。宜工則工，宜農(nóng)則農(nóng)，宜開(kāi)發(fā)則開(kāi)發(fā)，宜草則草，主體定位明確，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，保護(hù)糧食主產(chǎn)區(qū)，保護(hù)藍(lán)天碧水沃土。

國(guó)土是生態(tài)文明建設(shè)的空間載體。要堅(jiān)定不移地實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，健全空間規(guī)劃體系，科學(xué)合理布局和整治生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間。積極實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略。全面落實(shí)主體功能區(qū)規(guī)劃，健全財(cái)政、投資、產(chǎn)業(yè)、土地、人口、環(huán)境等配套政策和各有側(cè)重的績(jī)效考核評(píng)價(jià)體系。

推進(jìn)市縣落實(shí)主體功能定位，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、城鄉(xiāng)、土地利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等規(guī)劃“多規(guī)合一”，形成一個(gè)市縣一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖。區(qū)域規(guī)劃編制、重大項(xiàng)目布局必須符合主體功能定位。對(duì)不同主體功能區(qū)的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目實(shí)行差別化市場(chǎng)準(zhǔn)入政策，明確禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域、限制開(kāi)發(fā)區(qū)域準(zhǔn)入事項(xiàng)，明確優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域禁止和限制發(fā)展的產(chǎn)業(yè)。編制實(shí)施全國(guó)國(guó)土規(guī)劃綱要，加快推進(jìn)國(guó)土綜合整治。構(gòu)建平衡適宜的城鄉(xiāng)建設(shè)空間體系，適當(dāng)增加生活空間、生態(tài)用地，保護(hù)和擴(kuò)大綠地、水域、濕地等生態(tài)空間。

習(xí)近平總書(shū)記在十三五規(guī)劃建議說(shuō)明中著重指出，堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，堅(jiān)守耕地紅線，實(shí)施藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略，提高糧食產(chǎn)能，確保谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全。全面劃定永久基本農(nóng)田，大規(guī)模推進(jìn)農(nóng)田水利、土地整治、中低產(chǎn)田改造和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，加強(qiáng)糧食等大宗農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)建設(shè)，探索建立糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)。優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和區(qū)域布局，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈和價(jià)值鏈建設(shè)，開(kāi)發(fā)農(nóng)業(yè)多種功能，提高農(nóng)業(yè)綜合效益。

綜上所述，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，謀求糧食供求新平衡，就要調(diào)整糧食種植結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，有保有壓，落實(shí)糧食主體功能區(qū)戰(zhàn)略，試點(diǎn)糧食生產(chǎn)輪耕休作，健全完善糧食收儲(chǔ)政策，堅(jiān)守農(nóng)民種糧賣(mài)得出，居民吃糧買(mǎi)得到的底線。建立健全糧食主產(chǎn)區(qū)和生態(tài)保護(hù)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制。糧食主產(chǎn)區(qū)具有生產(chǎn)糧食產(chǎn)品和生產(chǎn)生態(tài)產(chǎn)品的雙重功能。糧食生產(chǎn)一方面是利用自然、消耗資源、形成排放的糧食產(chǎn)品產(chǎn)出過(guò)程，但同時(shí)也發(fā)揮了保護(hù)生態(tài)、美化田野和環(huán)境、吸收二氧化碳、制造氧氣、消化排放、凈化空氣、調(diào)節(jié)氣候等生態(tài)功能的作用。

將糧食主產(chǎn)區(qū)納入生態(tài)補(bǔ)償政策的扶持范圍，或采取與禁止開(kāi)發(fā)區(qū)基本相同的補(bǔ)償政策，既是國(guó)家主體功能區(qū)配套扶持政策的應(yīng)有之義，也是人類(lèi)對(duì)主產(chǎn)區(qū)糧食耕地的生態(tài)關(guān)懷和對(duì)“衣食父母”的人文關(guān)懷。

2010年國(guó)務(wù)院“從確保國(guó)家糧食安全和食品安全的大局出發(fā)，充分發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，重點(diǎn)建設(shè)以‘七區(qū)二十三帶’為主體的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)”。即構(gòu)建以東北平原、黃淮海平原、長(zhǎng)江流域、汾渭平原、河套灌區(qū)、華南和甘肅新疆等農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)為主體，以基本農(nóng)田為基礎(chǔ)，以其他農(nóng)業(yè)地區(qū)為重要組成的農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略格局，這是保護(hù)糧食主產(chǎn)區(qū)的戰(zhàn)略部署，更是立足國(guó)情糧情的現(xiàn)實(shí)選擇，也是確保糧食安全的底線思維。

從取消“農(nóng)業(yè)稅”，以及十年來(lái)中央財(cái)政“三農(nóng)”支出每年增幅超過(guò)15%，平均產(chǎn)一斤糧食，國(guó)家補(bǔ)貼資金占每畝糧田物化成本的1/3，也就是說(shuō)每畝地平均300元成本，國(guó)家貼補(bǔ)了100元。這是史無(wú)前例的，令人欣喜和感動(dòng)，更是對(duì)人類(lèi)社會(huì)和世界糧食安全不可估量的貢獻(xiàn)。

對(duì)耕地和水資源保護(hù)、扶持糧食生產(chǎn)政策力度可謂極致，但是多是以獎(jiǎng)代補(bǔ)，仍然同重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)逐步實(shí)施的補(bǔ)償政策有差距，沒(méi)有在全國(guó)完全實(shí)現(xiàn)誰(shuí)產(chǎn)糧給誰(shuí)補(bǔ)償，誰(shuí)調(diào)糧給誰(shuí)補(bǔ)貼的體制機(jī)制，應(yīng)把糧食主體功能區(qū)(糧食主產(chǎn)區(qū))完全視同生態(tài)功能區(qū)，實(shí)行特殊的保護(hù)政策和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策。

糧食主產(chǎn)區(qū)徹底拋棄糧食大縣財(cái)政窮縣的窘境，魚(yú)米之鄉(xiāng)、生態(tài)文明之鄉(xiāng)、宜居城鄉(xiāng)，幸福安康、和諧共進(jìn)，各種桂冠集中體現(xiàn)，這幅場(chǎng)景不難實(shí)現(xiàn)，關(guān)鍵是我們的政策設(shè)計(jì)和制度安排，唯如此，方能順應(yīng)民心民意，鋪就綠色發(fā)展、科學(xué)發(fā)展之大道。

糧食是國(guó)家自強(qiáng)、民族自立、民生保障的基本戰(zhàn)略物資，解決我國(guó)的糧食問(wèn)題必須始終堅(jiān)持立足國(guó)內(nèi)的基本方針，穩(wěn)定發(fā)展糧食生產(chǎn)是保障國(guó)家糧食安全的根本之策，糧食主產(chǎn)區(qū)是提供商品糧源、保障糧食安全的重要基地，在目前糧食供求出現(xiàn)新變化，國(guó)際國(guó)內(nèi)糧食價(jià)格倒掛的新形勢(shì)下，保住糧食主產(chǎn)區(qū)，適時(shí)適度調(diào)整糧食生產(chǎn)布局和品種結(jié)構(gòu)，是破解糧食供求、產(chǎn)需、價(jià)格、收儲(chǔ)桎梏的新鑰匙。

對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)實(shí)行特殊的保護(hù)政策，事關(guān)國(guó)計(jì)民生，有利于國(guó)家長(zhǎng)治久安。從社會(huì)和民生的角度看，糧食具有公共物品屬性，糧食生產(chǎn)是一種帶有社會(huì)公益性的行為;從產(chǎn)品生產(chǎn)效率的角度考察，糧食是一種自然與市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)大、供給與需求彈性小、投入回報(bào)率低的產(chǎn)品。對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)實(shí)行保護(hù)糧食耕地和支持糧食生產(chǎn)的補(bǔ)償政策，符合社會(huì)公平、正義的原則。

適應(yīng)糧食主體功能區(qū)要求，加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。中央財(cái)政應(yīng)繼續(xù)完善糧食主產(chǎn)區(qū)激勵(lì)約束機(jī)制，加大獎(jiǎng)補(bǔ)力度，引導(dǎo)并幫助地方建立基層政府基本財(cái)力保障制度，增強(qiáng)糧食主產(chǎn)區(qū)基層政府實(shí)施公共管理、提供基本公共服務(wù)和落實(shí)各項(xiàng)民生政策的能力。

建立健全有利于切實(shí)保護(hù)糧食生產(chǎn)、生態(tài)環(huán)境的獎(jiǎng)懲機(jī)制。鼓勵(lì)探索建立地區(qū)間橫向援助機(jī)制，探索建立糧食主銷(xiāo)區(qū)或糧食調(diào)入?yún)^(qū)補(bǔ)償糧食主產(chǎn)區(qū)和調(diào)出區(qū)的利益機(jī)制，糧食調(diào)入或生態(tài)環(huán)境受益地區(qū)應(yīng)采取資金補(bǔ)助、定向援助、對(duì)口支援等多種形式，對(duì)重點(diǎn)糧食、生態(tài)功能區(qū)因加強(qiáng)糧食生產(chǎn)和流通及生態(tài)環(huán)境保護(hù)的投入以及造成的利益損失進(jìn)行補(bǔ)償，既調(diào)動(dòng)糧食主產(chǎn)區(qū)重農(nóng)抓糧保安全的積極性，又能緩解糧食高產(chǎn)量、高庫(kù)存、高價(jià)格、高進(jìn)口量等諸多矛盾。